18. 8. 2018 |
06:31|
Приближение к самоуправлению

 

В законодательство о местном самоуправлении РФ в 2014 году был введен новый институт – городские округа с внутригородским делением. Теперь в крупных городах появилась возможность децентрализации власти и приближение ее к населению. Модель оказалась востребована лишь в трех городах – Челябинске, Самаре и Махачкале. На площадке Комитета гражданских инициатив экспертному сообществу был представлен доклад «Опыт создания городских округов с внутригородским делением».

 

 

Подготовка реформы 2014-го: ожидания и реальность
Основным нормативным правовым актом, определившим возможность создания городских округов с внутригородским делением стал Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

 
Подготовке законопроекта предшествовал Всероссийский съезд муниципальных образований, состоявшийся в ноябре 2013 года, в котором принял участие президент РФ Владимир Путин. По его итогам было принято решение о необходимости глубоких реформ системы местного самоуправления и провозглашен главный принцип – «приближение власти к населению», в качестве основных задач определены четкое разграничение полномочий и их финансовое обеспечение.

 
Задача реформирования системы местного самоуправления была прямо поставлена президентом РФ в рамках послания 12 декабря 2013 года. При этом на первоначальном этапе реформы центральным элементом было создание городских округов с внутригородским делением. Федеральный центр выступил главным фактором введения данной модели, реальной целью которой было установление механизма контроля политической ситуации в административных центрах субъектов РФ. Выработка предложений по уточнению общих принципов организации местного самоуправления в РФ была поручена Всероссийскому совету местного самоуправления и Конгрессу муниципальных образований РФ.

 
Результатом этой работы стал законопроект «О внесении изменений в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», внесенный в Госдуму РФ 11 марта 2014 года. Одновременно с этим в экспертной среде сложилась устойчивая оценка реформы как отложенной реакции на события декабря 2011-го – марта 2012 года – выборы депутатов Госдумы РФ и президента РФ, которые показали высокий уровень оппозиционных настроений в крупных городах и недостаточный объем региональных полномочий для формирования политически устойчивых муниципальных моделей управления, особенно в административных центрах субъектов РФ.

 
Завершающим моментом подготовки реформы стало заседание Совета при Президенте РФ по вопросам местного самоуправления, прошедшее 26 мая 2014 года в Иваново. Как и ожидалось экспертами, основной акцент выступления президента РФ был сделан на введение новой модели с обоснованием необходимости «максимально приблизить муниципальный уровень власти к людям». Однозначными были и приведенные аргументы, подкрепленные авторитетом Фонда общественного мнения, указавшего, что 79 процентов жителей городов с населением более миллиона человек не знают вообще депутатов, которые представляют их избирательный округ в представительном органе муниципального образования.

 
Челябинск: впереди России всей
15 января 2014 года временно исполняющим обязанности губернатора Челябинской области был назначен Борис Дубровский, которому, по мнению региональных экспертов, нужен был проект, демонстрирующий опережающее реагирование на федеральные установки. Таким проектом стала муниципальная реформа. Ключевым условием проведения реформы стало элитное согласие трех ключевых игроков – губернатора, главы города и Заксобрания области. Формально инициатива преобразования Челябинского городского округа в городской округ с внутригородским делением исходила от Заксобрания. В соответствии с решением президиума Заксобрание области в мае 2014-го направило главе Челябинска предложение о выявлении на публичных слушаниях мнения населения о необходимости образования внутригородских районов как муниципальных образований в составе Челябинского городского округа. Согласно итогам слушаний большинство участников (250 из 252) ответили на него положительно.

 
Впервые в РФ были приняты законы Челябинской области от 10 июня 2014 года «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе» и «О статусе и границах Челябинского городского округа и внутригородских районов в его составе». 30 июля в городской думе на публичных слушаниях были одобрены изменения в устав города. 14 сентября 2014-го в Челябинске состоялись выборы Советов депутатов районов города. Челябинск первым из российских городов перешел на новую модель городского округа и обеспечил формирование городской думы.

 
При этом оставались нерешенными главные вопросы обеспечения новых внутригородских муниципалитетов доходными источниками и имуществом. В части кадрового обеспечения районных администраций на региональном уровне была дана установка не увеличивать штатную численность. В части финансового обеспечения отчисления в районные бюджеты были установлены незначительные – 3% от земельного налога и 10% от налога на имущество физических лиц. По всем вопросам местного значения внутригородских районов городские власти закрепили за собой контроль, или «руководящую роль».

 
Оценки результатов реформы были озвучены 29 июня 2015 года на заседании совета по местному самоуправлению при полномочном представителе Президента РФ в УрФО Игоре Холманских. Им же уделено внимание и в докладе главы Челябинска «О результатах деятельности главы города и администрации города Челябинска». В качестве основных эффектов реализации реформы управления городом официальная информация была сконцентрирована на том, что перераспределяется нагрузка между городом и районами.
На практике работа местных администраций действительно в основном концентрируется на вопросах благоустройства, а качество работы депутатского корпуса носит неоднозначный характер. Вместе с тем мнения экспертов и социологические данные показывают, что в целом население не особенно интересуется вопросами создания и функционирования внутригородских районов, перечень ключевых проблем сохраняется на стабильном уровне по сравнению с дореформенной ситуацией, ожидания людей также не изменились к лучшему после введения самостоятельных внутригородских районов.

 

 
Самара: политика и экономика
30 марта 2015 года был издан закон Самарской области «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области». Закон был разработан гордумой Самары по поручению главы региона Николая Меркушкина. Предварительно в Самаре прошли публичные слушания, на которых был поддержан проект разделения города на девять районов, наделенных собственным статусом муниципального образования. Законом было предусмотрено формирование в каждом из районов собственного совета депутатов. Городская дума переименовывалась в Совет депутатов Самары и формировалась за счет делегирования членов районных советов депутатов.

 
Особенностью системы стало то, что срок полномочий гордумы первого созыва определялся в два с половиной года, тогда как для районных советов срок полномочий составлял пять лет. Таким образом, изначально закладывался механизм смены депутатов на «половине пути» в случае, если кто-то из них не будет соответствовать установкам региональной власти. Главным актором реформы выступал губернатор, который решал задачу обеспечения контроля формирования системы управления Самары и снижения веса в ней представителей «старых ресурсных элит».

 
При этом шло активное позиционирование социально-экономических перспектив новой системы. Еще до начала активной фазы конфликта 16 июня 2015 года депутаты Самарской губернской думы приняли закон о разграничении полномочий между органами местного самоуправления города Самары и районными советами. Финансовое обеспечение внутригородских районов было организовано на высоком уровне, утверждены значительные нормативы отчислений в бюджеты внутригородских районов от местных налогов – 10% от земельного налога и 50% от налога на имущество физических лиц (в Челябинске 3 и 10% соответственно). В качестве дополнительной финансовой поддержки из городского бюджета планировалось перечислить бюджетам внутригородских районов 772,26 млн рублей. Такое распределение финансов способствовало организационному и политическому укреплению районных властей за счет городских, неизбежно финансово ослаблявшихся. Вполне вероятно, что в этом была одна из задач самарской реформы местного самоуправления.

 
13 сентября 2015 года состоялись муниципальные выборы. С 1 января 2016-го приступили к работе вновь сформированные местные администрации внутригородских районов. Однако, как и в Челябинске, подавляющее большинство реальных управленческих функций осталось на общегородском уровне. Анализ имущества, переданного внутригородским районам, показывает, что основной акцент в их работе делается на вопросы благоустройства (от придомовой территории до контроля за торговыми объектами). Однако объективных статистических данных, позволяющих оценить качество работы общегородской власти и внутригородских районов, в настоящее время не имеется в связи с кратким периодом работы.

 
Махачкала: декриминализация власти
Основным общественно-политическим событием, на фоне которого проводилась реформа в Махачкале, стала ситуация с арестом мэра Махачкалы Саида Амирова в 2013-м и продолжавшимся вплоть до конца августа 2015 года расследованием его дела. Падение Амирова случилось вскоре после назначения главой Дагестана Рамзана Абдулатипова, который объявил о начале кампании по очистке дагестанской власти. Правозащитники называли арест экс-мэра Махачкалы «первым шагом
на пути декриминализации дагестанской элиты».

 
Введение в Махачкале системы городского округа с внутригородским делением стало продолжением этого процесса. Предполагалось, что появление самостоятельных районных властей будет сдерживать власть клана Амирова. Власти Дагестана одними из первых в стране высказались в поддержку новой модели. Однако очень скоро врио главы Махачкалы Магомед Сулейменов начал с того, что уволил все ключевые фигуры команды Амирова. Под контролем экс-мэра остались Горэлектросети, Горводоканал, Гортеплосети, комбинат благоустройства. После этого, несмотря на ранний старт проекта, реформа «притормозила», и основные региональные законы были приняты уже в конце апреля 2016-го.

 
Законом Республики Дагестан от 30.04.2015 «О статусе городского округа…» городской округ «город Махачкала» был преобразован в городской округ с внутригородским делением «город Махачкала» и образованы внутригородские муниципальные образования.

 
Второй базовый закон – «О некоторых вопросах осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением «город Махачкала» и внутригородских муниципальных образованиях в его составе» – определил систему муниципальной власти. Отказ от одномандатных округов подчеркивал желание официальных властей минимизировать прохождение в собрание депутатов представителей клана Амирова. Результаты выборов 13 сентября 2015 года продемонстрировали успешное решение поставленной задачи.

 
В части финансового обеспечения внутригородским муниципальным образованиям были переданы отчисления:

10% земельного налога, 50% налога на имущество физических лиц,
15% налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения.

 

 
По итогам исследования опыта Махачкалы определена основная причина реформы – решение «декриминализации муниципальных элит», проведенное разграничение полномочий номинально увеличило объем возможностей внутригородских районов, но фактически сохранило дореформенную систему, решение ключевых вопросов местного значения сохранилось на общегородском уровне; создание внутригородских районов существенно изменило «кадровый расклад» и стало механизмом полной смены управленческой элиты.

 
Общие результаты реформы
Трехлетнего опыта реализации реформы всего в трех городских округах России пока недостаточно для общих выводов. Прошло мало времени с момента начала реального функционирования института городских округов с внутригородским делением – в Челябинске два полных бюджетных года, в Самаре и Махачкале – год. Однако этот опыт выявляет целый ряд проблем и тенденций, являющихся основой для анализа и возможных предложений.